2020年中国公共管理研究进展与热点回顾
作者杨帆，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授（上海201620）；王诗宗，浙江大学公共管理学院教授（杭州310058）。
来源：《中国社会科学评价》2021年第1期P132—P138
责任编辑：薛刚
回顾2020年中国公共管理的研究，可以说，研究工作正在与中国国家治理体系和治理能力现代化的进程产生同频共振。当下，在应对国际环境的不确定性、经济运行的不确定性、自然界的不确定性的过程中，中国特色社会主义制度优势不断彰显，也为公共管理研究提供了新命题。在全面深化改革、全面建成小康社会、疫情防控取得决定性成就的宏观背景下，2020年中国公共管理研究在扎实推进基础性理论的同时，也密切关注实践前沿问题，持续更新理论话语，开展学术争论，在多个层面形成突破，取得了标志性成就。
一、公共管理的基础性研究
公共管理的基础性研究关注制度及其运行效能的形成逻辑，持续开拓公共性议题的边界，挖掘传统治理资源。
（一）“中国之治”的制度优势得到系统阐释
党的十九届四中全会强调，中国特色社会主义制度具有十三项显著优势。围绕制度优势的形成逻辑与主要构成，制度优势如何有效彰显，制度优势如何转化为治理效能等议题，公共管理学界展开了充分探讨。
一系列研究成果普遍表明，制度优势并非天然存在，而是在实践中形成的，体现了中国特色社会主义制度的强大生命力、创新力和创造力。制度优势需要在比较中得以体现。研究显示，中国制度的比较优势表现为两方面：其一，相较于其他后发国家，中国更好地适应了现代化与工业化的普遍规律，更快地踏上了工业化大国“正轨”。其二，中国特色社会主义制度体现了防范风险的优势。面对突如其来的新冠肺炎疫情和风云诡谲的国际环境，党和国家能始终坚持将人民利益放在首位，及时、高效地制定策略来应对各类突发危机。
更进一步，有研究试图揭示中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的理论逻辑。第一，党的领导是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的首要前提。党的领导是各项政治制度有机统一的基础，为中国特色社会主义建设提供了合法性支持。中国共产党不仅主动形塑了“国家—社会”关系，也为各类主体参与政治活动提供了组织资源。第二，优质的环境是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的保障。从制度在实践中形成优势，到制度优势转化为治理效能，需要经过渐进调适。只有在稳定的环境下，治理成果才能逐步积累，而非依靠对原生系统的破坏来实现政治发展。第三，多样的民生政治参与是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的主要动力。形式和功能多样的民生政治参与成为社会运转的“润滑剂”，政府依靠在地化的社会传统设计政策执行策略，探索“政府—社会”合作的有效机制，降低政策执行的阻力。第四，科学的权力运行系统是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的重要途径。一方面，党和国家通过顶层设计来推进体制机制创新，如调整各级行政机构的规模、职权与职务关系，强化监察体系建设，通过宏观调控的手段打破地方保护主义；另一方面，一系列简政放权的改革在确保政治稳定的情况下，鼓励地方政府依照本地实际情况来制定经济和社会发展政策。
（二）公共性议题研究不断深化
公共治理、公共资源、公共服务等历来是公共管理研究的重要领域。2020年，中国公共管理研究者对公共治理、公共资源、公共服务等领域的关注仍在持续增强。
受“社会治理”话语的激励，研究者对公共治理的研究聚焦于“协同共治”，也对社会治理共同体的理论蕴涵进行了阐释。研究者将社会治理共同体作为协同共治的基本载体和要素集成，人人有责、人人尽责的激励制度必须以特定共同体的政治与文化背景为前提。政府是重要的制度供给主体，但制度执行必然要求获得多元主体协同，制度可持续的关键在于所有主体利益相容且在制度框架下实现共赢。另有研究专门关注特定类型的公共治理形式，如实验主义治理。作为一种新的治理模式，实验主义治理被研究者认为能应对治理复杂性的挑战。实验主义治理注重纵向放权、公众参与和多元协作，改善了公共治理主体间的关系，提升了治理的参与性、科学性和有效性，是科层式治理的重要补充。
在公共资源的研究中，学者们重点关注与公共资源交易相关的议题。一些研究者认为，公共资源交易作为具有中国特色的制度创新，未来在推动我国营商环境优化的过程中将发挥越来越重要的作用。他们还提出了我国公共资源交易推动营商环境持续优化的基本路径：创新公平公正的监管模式，利用新技术提升政府服务和决策科学化水平，完善公共资源交易制度体系，形成统一的公共资源交易市场。另一些研究者重视数字技术在公共资源交易中的重要作用。例如，初步探索已表明，区块链技术的分布式数据存储、共享机制、可追溯性和防篡改特性可与我国公共资源交易紧密结合，成为公共资源交易中信用治理的新工具，促进公共资源交易的健康发展。
公共服务模式创新依然是2020年公共管理理论研究的热点。其中最具代表性的或许是“合作生产”研究。较为普遍的认知是，合作生产是一种重要的公共服务生产模式，在提高公共部门回应性和推动公共服务创新方面发挥了重要作用。面对“棘手问题”的挑战，复杂的外部治理环境催生了对公共行政价值问题的反思。合作生产不仅要关注行政效率的提升，也要重视以公民为中心的多元价值创造。有学者认为，公共政策的执行效果、公共产品的数量和质量往往都要依赖公众的合作生产，除了关注微观动机和宏观绩效外，也需要关注多方信息沟通在合作生产中的作用。
（三）传统治理资源获得重视
中国有悠久的历史传统和文化积淀，古代社会的治理经验与政治实践为中国当下的公共管理研究提供了宝贵的素材和启示。2020年，公共管理学界持续从历史中深挖传统治理资源，试图解释不同治理样态的形成逻辑，并用于优化当下的治理实践，与当代“自治”“共治”“反腐”等主题形成了明显呼应。
呼应于自治，“乡绅”理所当然地被研究者所重视。乡绅阶层处于国家与乡村社会之间，扮演着独特的社会角色，成为国家与乡村社会关系的“调节器”。乡绅是中国传统乡村的治理者，是社会公共权力结构的主导者。“乡绅之治”作为传统社会的一种治理方式，在平衡国家权力、促进基层自治、节约行政成本、创造社会财富、构筑乡绅文化、凝聚乡村力量等方面发挥着重要作用。不过，乡绅与当代“乡贤”“精英”的差异仍有待进一步阐明。
呼应于共治，有学者研究了明代承载法律宣传和纠纷调解功能的“申明亭”、清代陆稼书提出的“息事无讼”等古代案例，认为要构建和谐稳定的乡村治理模式，政府治理和社会自治缺一不可，不能偏废，国家治权与社会力量的平衡是乡村善治的保障。当下我国的乡村治理中，在强调发挥社会群体自我管理、主动治理的同时，国家基础权力同样需要下沉到基层，承接因社会力量的不确定性带来的治理风险，实现新型政府治理与乡村社会治理的有效衔接，构建国家治权和社会力量共同参与治理的新模式。
呼应于反腐制度建设，有学者将中国古代监察官员制度作为研究对象，发掘其中宝贵的资源。监察官员的选任标准与国家权力配置以及职业化的要求密切相关，监察官员的任用方式决定监察官员的独立性，全面细致的监察官选任限制是取得监察成效的重要保障。
二、公共管理的应用性研究
持续开展应用性研究是公共管理学界保持活力，创造价值的重要方式。2020年，公共管理研究者紧密关注社会发展中涌现的新问题，在应急管理、信息技术下的政府创新、民生导向的政策研究等领域取得了一定进展。
（一）疫情防控推动应急管理研究升温
2020年的新冠肺炎疫情防控工作是对国家治理体系和治理能力的一次大考，从疫情前的预警到疫情平稳后的常态化管理，应急理论和实践研究亟待推陈出新，应急过程中的机制性问题也有待得到解释。疫情之下生命重于泰山的举国体制、政府强大的组织动员能力以及数字化平台建设毫无疑问是中国成功控制疫情的“法宝”。据此，有研究认为，在我国2020年初的防疫工作中，政府动员、社会组织动员、群众动员相互配合，展现了集中力量办大事的制度优势，不同类型组织的成员共享统一的政策身份。在防疫过程中，不同部门相互嵌入，边界交叠。同时，被动员者配合政府执行应急任务，确保了应急工作能够高效开展。
虽然新冠肺炎疫情在中国得到了迅速有力的控制，但也暴露出应急管理体系中仍有亟待加强的地方。制度上的“补短板、堵漏洞、强弱项”是一项系统工作。由于当前国内外不确定性因素的持续增加，应急管理的“制度能力”亟待增强。研究者认为，在应急管理部门层面上，政府需要发展的核心能力分布在日常的风险治理、应急准备和突发事件发生后的应急响应多个阶段。就此而言，应急管理者应当掌握完备的知识体系、科学素养和领导能力。此外还有学者关注到“平战结合”，提出福利体制可以与应急管理体系合作形成非常态社会安全网络，有效应对突发事件对国家政治、经济和社会的负面冲击。
部分研究者也关注到社会组织在疫情治理中的功能。例如，行业协会商会在疫情治理不同阶段发挥了服务会员、协助政府和支持社会的多元化作用。行业协会商会在公共危机治理中的作用源自常态治理能力，并在应对危机的动态环境中得到提升。
（二）信息技术催生政府创新研究新议题
无论是当下的政府改革，还是“抗疫”实践，均表明信息技术在公共管理中的应用不仅极为重要，而且势不可挡。2020年，中国公共管理学界密切关注信息技术引发或支撑的政府创新行为。
在宏观层面，多位研究者对现阶段大数据引发的政府形态转型和其历史意义给予了高度评价：尽管目前我国地方政府的实践尚处于“地方性知识”的状态，但它的深远意义有可能是全球性的。就像第一次工业革命的英国是“社会试验场”，其所形成的“科层制”现代组织结构成为现代化模版一样，大数据、人工智能技术驱动的第四次工业革命的社会试验场很可能就在中国，而政府形态的转变将是这场变革的主题之一。在中观层面，有研究通过比较案例分析，发现我国基于互联网信息技术的治理创新主体以地市级为主，有跨部门合作趋势；地区分布“东部强、中西部弱”；治理内容主要集中在政府数据开放、在线公共服务、基层治理和政民互动等领域；技术驱动、压力驱动、主动创新、示范与学习是主要动因。在微观层面，除了应用场景外，更值得注意的是针对公共管理的特定人工智能技术进步。例如，有学者分析了在公共管理环境下应用人工智能技术进行数据保护和用户激励的“分布式机器学习”方法：模型以分布式的方式进行训练，训练完成后进行模型聚合。这一方法对尚处于起步阶段却已经日趋“中心化”的政府数字治理实践或有某种匡正作用。
（三）公共政策研究紧扣现实
2020年，中国公共管理学界继续深化公共政策研究，呈现出紧扣现实的特征。学界除了在文化、教育、科技、养老、执法、信访等传统领域不断推进外，也在营商环境、扶贫、住房、环境与食药监管等政策领域形成了一定的突破。
营商环境。研究发现，营商环境与经济增长具有显著正相关关系；对于中上收入国家，两者的正相关性最显著。财产登记、电力保障、跨境贸易和办理破产等政策措施在促进经济增长方面的作用更加显著。因此，政府应强化相关改革，最大限度地释放“放管服”改革红利。另一些研究者关注具体的改革举措及其绩效，认为许可服务大厅等创新模式提供了制度化的政企联系方式，促进了“清、亲”政商关系的形成，从而提升了营商环境质量。研究者比较一致地认为，深入推进“放管服”改革，需要扎实做好简政放权，提高许可事项的集成化程度，重点关注民营企业。
扶贫。通过研究，扶贫工作的机制得到了澄清：“中国之治”下的扶贫机制是由行政统筹机制、资金机制、扶贫干部队伍管理机制、村组织建设机制、考评和问责机制组成，将扶贫工作要素全部纳入其中，且考评和问责机制又能反过来作用于其他机制。研究者在肯定扶贫工作绩效的同时也认为，为巩固扶贫成果，公共财政应更大力度地向扶贫乃至“三农”倾斜，继续增加财政专项扶贫资金规模，增加城乡救济与低保、助学金、医疗救助、住房保障等扶贫类支出，推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合。
住房。研究发现，中国住房租赁政策的扩散经历了“政策扩散阻滞—试点构建纵横交错扩散格局—政策全面推广”的过程。在中国独特的制度环境下，以住房政策为代表的偏社会属性政策在扩散过程中，通常面临内在激励不足、激励感知负向的问题。研究者还指出，当前中国住房公积金制度面临着诸多问题，其根本原因在于住房公积金制度的属性定位不清晰，将保障性和互助性集于一身，二者之间有着明显的区别和难以协调的内生矛盾。住房公积金制度的重塑应该明确以“互助性”为基石，去除其直接的“保障性”功能。
环境与食药监管。在环境政策方面，研究发现，环保督察制度借助中央权威，实施自上而下的高强度控制，通过动员、进驻、反馈、整改、问责、“回头看”等完整程序，制度性地嵌入治理体系，降低了委托—代理关系中的信息不对称性，有效强化了制度执行，提升了纵向治理效能。在食药监管研究方面，疫苗监管不出所料地成为重点，研究者认为疫苗治理从监管向审批的回撤可能源自政府监管能力与职能转变的匹配度有待提高。由于事中事后监管能力有待提升，回归行政审批成为监管部门应对压力的保守策略。
三、公共管理的综合性研究
在公共管理的研究中，地方治理——包括地方政府行为和基层治理，一向是横跨理论与应用的综合性热门领域。2020年，中国公共管理学界继续坚持实证导向，地方政府行为和基层治理的研究命题日趋精细，取得了一定的突破。
（一）地方政府研究与时俱进
地方政府行为一向是公共管理研究的热门领域。2020年，中国公共管理学界继续坚持实证导向，关注地方政府行为的形成机制，对地方政府在主导城市建设、推动区域发展、政策执行创新等方面的工作进行了实证分析，取得了一定的突破。
主导城市建设。研究证实，地方政府在城市基础设施上的总体投资决策受到邻近城市的影响。地方政府在基础设施资本建设的支出明显大于在基础设施维护上的支出。这是因为与基础设施维护相比，基础设施资本建设项目会获得较高的政治和公众关注度，同时也会在短期内创造就业机会和带动经济增长。此外，东部地区的城市对其邻近城市基础设施资本建设支出的回应，比中部地区的城市更为积极。
推动区域发展。研究发现，地区间经济发展水平差异是影响地方政府间合作的重要因素。经济发展差异的减小会显著增加两省间经济及公共服务合作概率，前者由不发达省份主导，而后者主要体现为发达省份主动寻求合作。也有研究发现，在区域环境治理的府际协作中，地方政府行为除了受到自身特点、协作群体特征影响外，还嵌入条块关系、城市行政层级，以及已有关系网络中。
政策执行创新。国家治理体系和治理能力现代化，从某个侧面来看，重在制度执行力，而社会治理业已被明确为国家治理的有机组成部分。受这一政治叙事及地方实践的双重影响，研究者也试图从国家治理的高度和制度执行力的视角，研究地方政府在基层治理中的创新行为，例如部分研究将政策执行过程作为研究对象，探讨地方政府如何应用党建引领、政府主导的“治理”手段动员民众，增强自身执行能力。此类研究也指出，以效能为标准，这类创新并不总是有效的，例如纵向到底的“河长制”作为地方政府治理水污染的工具，能够发挥一定的作用，但有时在治本方面则显得效用有限。
（二）基层治理研究日趋精细
基层治理研究已成为公共管理研究的核心领域。2020年，公共管理学界继续关注基层治理的相关议题，在实证研究的基础上，深化了对基层公共事务治理逻辑的认知。
研究者注意到，当代中国基层政策执行与社会治理结合日趋紧密，因而政府不仅可通过基层治理手段达到政策执行的目的，也可通过让公民介入政策执行过程的方式促进居民参与。首先，政府在政策动员中，可通过话语应用、意义宣示等策略性框定与社区居民在公共政策合法性上达成共识，为动员打下基础。其次，在政策执行中赋权合作者以实现组织化，通过合作者嵌入并拓展社区社会网络以扩大动员能力。最后，通过多种动员策略引导居民情感与理性计算，直接推动社区居民参与。
作为2020年的热词，“痕迹主义”“内卷化”也未被学界忽略，研究者发现，在社区治理中，以上两者成为共生现象。工作目标异化、管理制度脱耦和社区参与失真等因素是社区治理中痕迹主义与内卷化得以共生的外部条件。此外，痕迹主义通过挤压行政资源、抑制社区行政人员的能动性，加重了社区治理的内卷化；而当社区陷入治理内卷化的困境时，社区居委会自我调适能力降低，又反向强化了痕迹主义。而在如何摆脱痕迹主义和内卷化方面，学界并未给出很好的办法。
还有研究认为，探索如何将基层公务员创新行为转化为卓越的“放管服”改革成效具有重要现实意义。依托大样本抽样的调研发现，基层公务员创新行为对“放管服”改革任务绩效、政务服务满意度有显著的促进作用。其中，改革目标清晰度、服务群众导向会促进基层公务员创新行为对“放管服”改革任务绩效、政务服务满意度的积极影响。
四、公共管理的比较研究与方法争论
相对年轻的中国公共管理学界始终秉持开放的态度，不断引荐国际新兴的理论话语，更新分析方法的工具库。2020年，学者们在介绍国际前沿理论，增强本土公共管理研究理论深度的同时，也不断反思实证研究方法的特征与适用性，提高方法的应用能力。
（一）理论比较与更新持续进行
2020年，学者们不断反思理论在中国的适用性，采用比较的视角，增强本土公共管理研究的理论深度和对话意识。学者们深入剖析国外公共管理各领域的实践经验，研究了发达国家突发公共卫生事件应急管理体系、中国的扶贫治理逻辑与西方福利国家理论预设的差异、西方政府改革的理论视角与经验启示、国外政府绩效评估体系、西方国家的福利移民模式、欧盟跨区域基础设施建设、英国政府开放数据的隐私风险评估、日本公民参与城市公共空间治理的实践、新加坡反腐模式等议题。对这些论题的深入剖析，开拓了比较研究的外延，为中国公共管理研究提供了有益的思路。
除了关注实践领域的动向，国内学者也积极引入西方公共管理理论，形成了一系列重要的学术论文和著作。其中，重点阐释了西方公共行政学的叙事逻辑、政策研究中的行动者中心制度主义、政策框定（framing）理论、合作生产理论、政策执行网络研究，等等，为公共管理本土理论的创新和发展提供了重要支撑。
在长时期比较与跟踪后，中国学者已有能力对公共行政理论创新的特征与现存问题展开反思。有学者指出，现有对公共行政学研究规范、研究方法的讨论长期聚焦于对定性或定量等不同类型研究素材的讨论，较少梳理理论研究的类型以及不同理论研究类型背后的方法论逻辑。这使得公共行政学理论研究出现方法论逻辑张冠李戴的情况，一定程度上削弱了研究质量的判定标准。
（二）研究方法引发热议
中国公共管理学界除了不断创新规范研究的理论话语，也同样重视对方法论的应用和反思。2020年，国内学者扩展研究方法的应用空间，因果推断、神经网络、事件史分析、定性比较分析、扎根理论等定量或定性分析方法被更加精细地应用到实证分析中，丰富的方法也扩展了公共管理研究议题的范围。此外，学者们也持续反思方法论的适用性，在方法的应用条件和改进策略等方面展开了反思。
案例研究，特别是单案例研究或许是“传统方法”中受到“攻击”最多的。有学者认为，当前公共管理的单案例研究容易出现重故事、轻理论，陷入代表性陷阱，忽视建构效度和内部效度，过于夸大研究贡献。尽管如此，仍有研究者强调，单案例研究是案例研究特点的集中体现，提升对单案例研究的特点和面临的挑战的理解，可以更好地理解案例研究的旨趣和更好地开展案例研究。还有一个值得注意的观点是，案例研究方法本身可能得到创新：公共行政案例研究者可以从数据收集的“结构化”和分析过程的“可比较”出发，在避免忽略竞争性假设的同时，着力提出具有一般化意义的发现，进而形成自身特有的研究风格。
2020年，行为公共管理方法在中国公共管理研究中变得越发引人瞩目。行为公共管理借鉴了心理学和经济学的实验法，挖掘公共管理活动对个体观念与行为的影响机制。有学者从政策科学的话语体系与理论视角出发，挖掘已有政策科学理论中的“行为”要素，构建出“工具—叙事—反馈”的行为公共政策的研究框架，探讨政策工具在形塑微观个体的观念与行为过程中的动态机制，以及这种微观动态机制对宏观政策变迁的反馈效应。也有学者介绍了行为公共管理领域的助推理论、行为洞见理论、社会许可机制等，并基于中国情境下的经验数据，将部分理论应用于实证研究中。
结语
如果把公共管理视为一个学科，最大的争议或许在于其研究议题、核心理论、研究方法的多元性。而如果将公共管理视为一个以公共事务治理实践为主要对象的研究总体领域，这一领域又是如此广阔。对这一学科或领域的年度总结梳理，难免挂一漏万。总体而言，我们认为2020年的中国公共管理研究能够与国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践相伴而行，显然得益于实践而又显著支持着实践。我们同样认为，相伴而行的局面在2021年仍将持续——这无论是对实践，还是对研究，都是一件幸事。不过，2020年的中国公共管理研究也存在某些不足，这需要学界在2021年中投入更多关注。相对于话语诠释，批判思维需要较大幅度提升；相对于应用研究，基础理论拓展需继续加强；相对于精致方法的使用，方法论的反思需有所深入；相对于对新治理模式的兴奋，对变革给民众和社会带来的挑战的估计或兴趣需加大研究力度；相对于事实探究，价值关怀需更加注重；等等。加强上述研究，应是2021年公共管理学界的共同使命。